Ein Verkehrsvertrag zwischen Aufgabenträger
und Verkehrsunternehmen muss
daher so vereinbart sein, dass eine Aufrechterhaltung
hoher Qualitätsstandards über
mehrere Jahre sichergestellt ist, um weiterhin
ein funktionierendes Verkehrssystem zu
gewährleisten.
Indirekte Einflussmöglichkeiten durch die
Beteiligung an der Nahverkehrsplanung sind
grundsätzlich vorhanden, aber die Berücksichtigung
der Fahrgastinteressen bei der
Vertragsgestaltung fand bisher auf Grund
gesetzlicher Barrieren kaum statt. Doch wie
stark ist der Einfluss der Fahrgastvertretungen
wirklich? Ein Blick nach Großbritannien
zeigt, dass die Partizipationsmöglichkeiten in
Deutschland unzureichend sind.
Ablauf einer Ausschreibung im deutschen SPNV
Die Ausschreibung und Vergabe von Verkehrsleistungen
stellt keinen einmaligen
Akt, sondern einen Entwicklungsprozess dar,
der hier kurz skizziert werden soll. Wenn ein
bestimmter Bedarf
an Verkehrsleistungen
besteht
(Vorbereitungsphase)
und dieser
veröffentlicht
wurde, können
potenzielle Bieter
die Vergabeunterlagen
anfordern.
Danach erstellen
diese ein Angebot,
das nach Einhaltung
bestimmter Fristen und Formen abzugeben
ist. Diese werden anschließend nach
zuvor festgelegter Gewichtung, welche in
den Verdingungsunterlagen veröffentlicht
ist, bewertet.
Das Unternehmen, dessen Angebot als
am wirtschaftlichsten angesehen wurde, erhält
dann den Zuschlag (Vergabephase) und
führt nach Vertragsabschluss die Leistung
aus (Vertragsphase). Zwischen Zuschlagserteilung
und Betriebsaufnahme vergehen je
nach Situation (Beschaffung von Fahrzeugen
etc.) meist zwei bis drei Jahre. Ab Beginn der
Betriebsdurchführung werden dann vom Besteller
Vertragskontrollen durchgeführt und
ggf. entsprechende Sanktionen verhängt,
z. B. Strafzahlungen bei Unpünktlichkeit.
Einflussmöglichkeiten
in der Vorbereitungsphase
Im Zuge der Regionalisierung des ÖPNV
wurden in vielen Bundesländern Fahrgastbeiräte
eingerichtet, die einen Querschnitt
gesellschaftlicher Gruppen repräsentieren
und regelmäßig als Informationsquelle bezüglich
aktueller Probleme genutzt werden.
In einigen Bundesländern existieren darüber
hinaus zusätzliche Kooperationspartnerschaften.
Beispielsweise wurde in Berlin
beim Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg
(VBB) ein SPNV-Beirat errichtet, der aus 20
Mitgliedern besteht, unter denen sich Vereine
wie der Verkehrsclub Deutschland (VCD),
der Berliner Fahrgastverband IGEB und der
Allgemeine Deutsche Fahrradclub (ADFC) befinden.
Deren Mitglieder werden im Vorfeld
auf informeller Basis „angehört“ und dürfen
auf der Basis von Musterverträgen ihre Meinung
z. B. zur Barrierefreiheit oder Fahrradmitnahme
äußern.
Weitergehend ist die Beteiligung in Schleswig-
Holstein. Hier wurden spezielle Streckenbeiräte
eingerichtet, wodurch ein engerer
Kontakt zu entscheidungsrelevanten Institutionen
besteht.
Alles in allem hängt die Intensität und Effektivität
der Beteiligung von Fahrgastvertretungen
in Deutschland sehr vom jeweiligen
Bundesland, der ausschreibenden Institution
und der Zusammensetzung der Beiräte ab
und besitzt eher den Charakter einer informellen
Unterrichtung.
Einflussmöglichkeiten in der Vergabephase
Je nach Vertragslaufzeit erreichen die Zuschüsse
an Unternehmen schnell Millionenbeträge.
Daher bedienen sich Unternehmen,
die den Zuschlag nicht erhalten haben, gern
juristischer Mittel und suchen beispielsweise
Verfahrensfehler oder sonstige Unzulässigkeiten
im Vergabeprozess. Daher muss der
gesamte Prozess juristisch „sauber“ ablaufen,
um späteren Klagen standhalten zu können.
Hierfür existiert ein kompliziertes Geflecht bestehend
aus dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
(GWB), der Verordnung über
die Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergabeverordnung
– VgV) und der Verdingungsordnung
für Leistungen – Teil A (VOL/A).
So heißt es beispielsweise in der VOL/A,
dass über die Verhandlung zur Öffnung der
Angebote eine Niederschrift anzufertigen ist,
die unter anderem den Endbetrag des Angebots
und weitere den Preis betreffende Angaben
enthalten muss. „Die Niederschrift darf
weder den Bietern noch der Öffentlichkeit
zugänglich gemacht werden.“ Daher ist nur
ein bestimmter Personenkreis berechtigt, die
Angebote der Bieter zu bearbeiten und einzusehen.
Es ist weder in der VgV noch in der
VOL vorgesehen, dass Fahrgastvertretungen
in irgendeiner Form mitwirken dürfen.
Einflussmöglichkeiten in der Vertragsphase
Bis zur eigentlichen Betriebsaufnahme verstreichen
meist Monate bis Jahre, da eventuell
Fahrzeuge beschafft bzw. noch gebaut oder
Mitarbeiter geschult werden müssen. Diese
Zeit kann von Verbänden genutzt werden,
um bekannt gewordene Schwierigkeiten des
Vertragsinhalts im Vorfeld zu beseitigen. Die
Hauptaktivitäten liegen jedoch zweifelsohne
in der politischen Lobbyarbeit, während
das jeweilige Verkehrsunternehmen bereits
die Verkehrsdienstleistung anbietet. Erst in
dieser Phase zeigen sich die eigentlichen
Defizite und Potenziale
zur Nachjustierung, auf
die Verbände und Vereine
aufmerksam machen
können, was meist über
Veröffentlichungen in
einschlägigen Medien
wie verbandseigenen
Zeitschriften, Fachjournalen,
aber auch Tageszeitungen
geschieht.
Allerdings müssen Veränderungen
nicht erst
über medialen Druck erreicht werden. So findet
häufig eine Kooperation auf informeller
Ebene statt, auf der Ideen und Meinungsverschiedenheiten
ausgetauscht werden. Teilweise
können auf diesem Weg schnell und
unkompliziert Ergebnisse erzielt werden.
Die Situation in Großbritannien:
Ablauf einer Franchise-Vergabe
im britischen Bahnsystem
Die Trennung zwischen Nah- und Fernverkehr,
wie sie in Deutschland der Fall ist und
weitreichende Konsequenzen bezüglich der
Zuständigkeiten hat, existiert in Großbritannien
nicht.
Die Verkehrsunternehmen (Train Operating
Companies=TOCs) sind Franchisenehmer
einer bestimmten Strecke oder eines
Netzes und vereinbaren mit dem Verkehrsministerium
(Department for Transport=DfT)
einen Verkehrsvertrag (franchise agreement).
Es existieren momentan 21 solcher Strecken/
Netze, die unter mehreren „Großen“ aufgeteilt
sind. Trotz der organisatorischen Unterschiede
ist der Ablauf der Vertragsvergabe
(siehe Abbildung) mit dem im deutschen
SPNV vergleichbar.
Nach der Initiierung des Verfahrens (Projektplan
erstellen, Personal mobilisieren,
Prüfen der finanziellen Mittel, etc.) erscheint
eine Anzeige in den Zeitungen, dass das DfT
beabsichtigt, einen bestehenden Franchisevertrag
zu ersetzen. Anschließend können
sich interessierte Verkehrsunternehmen die
entsprechenden Unterlagen von der Internetseite
des DfT herunterladen, die vorerst die
groben Rahmenbedingungen des Franchisevertrages
bekannt geben.
Parallel dazu fordert das DfT mit dem Consultation
Document betroffene Fahrgäste
sowie eine formal zu beteiligende Liste von
Verbänden auf, zu dem Vorhaben innerhalb
von sechs bis acht Wochen Stellung zu nehmen.
Die Unternehmen bekunden gleichzeitig
ihr Interesse durch die Abgabe einer Bewerbung.
Die eingehenden Bewerbungen werden
nach einem zuvor definierten Bewertungsschema
aussortiert, so dass nur noch
drei bis fünf potenzielle Bieter weiter berücksichtigt
werden. An diese werden dann die
eigentlichen Ausschreibungsunterlagen versendet
(Invitation to Tender=ITT).
Hiermit endet die Vorbereitungsphase und
es beginnt das Auswahlverfahren. Die eingehenden
Angebote werden dazu nach verschiedenen
Kriterien bewertet, die sich zum
Beispiel auf den allgemeinen Service und
angestrebte Verbesserungen, die Kundeninformation,
die Servicequalität sowie weitere
multimodale Konzepte beziehen. Das Unternehmen,
das bei der Bewertung am besten
abschneidet, bekommt den Zuschlag.
Einflussmöglichkeiten
in der Vorbereitungsphase
Die Vorbereitungsphase, die im Wesentlichen
die Initiierung des Projektes, die Vorauswahl
der möglichen Bewerber sowie die Spezifizierung
der Ausschreibungsunterlagen beinhaltet,
bietet den Rahmen für eine frühzeitige
Partizipation vieler Akteure. Dabei spielt insbesondere
der Fahrgastverband Passenger
Focus (PF) eine wichtige Rolle, in dem er das
DfT dahingehend versucht zu beeinflussen,
die Belange der Fahrgäste in die Ausschreibungsunterlagen
einfließen zu lassen. PF
wird als offizielle Fahrgastvertretung staatlich
finanziert, um diese und andere Aufgaben zu
erfüllen, arbeitet aber unabhängig.
Noch bevor das DfT das Consultation Document
herausgibt, wird von PF ein Dossier
erstellt, das den momentanen Stand des
Franchisebetriebes beschreibt. Das Dossier
wird durch eine Zufriedenheitsanalyse ergänzt,
die von Passenger Focus in Auftrag
gegeben und von einem unabhängigen
Markforschungsinstitut durchgeführt wird.
Hierbei werden standardisierte Fragebögen
an Fahrgäste vergeben, die aufgefordert sind,
den aktuellen Betrieb und Service zu bewerten.
Die gesammelten Informationen tragen
dazu bei, ein Gesamtbild über vorhandene
Defizite und zukünftig notwendige Verbesserungen
zu erstellen, und sollen möglichst
bereits bei der Erstellung des Consultation
Document Berücksichtigung finden.
Wenn dann das DfT mit dem Consultation
Document beteiligte Akteure zu Meinungen
und Kommentaren auffordert, wird PF eine
auf Forschungsergebnissen beruhende Stellungnahme
verfassen.
Alle Kommentare und sonstigen Einwände
seitens der Akteure dienen dem DfT nun
dazu, die Ausschreibungsunterlagen entsprechend
zu modifizieren. Die veränderten
Vertragsinhalte werden dann als Invitation
to Tender an eine zuvor getroffene Auswahl
an Unternehmen mit der Bitte versandt, ein
Angebot abzugeben.
Die Inhalte der heutigen Passenger Charter
(Kundencharta), die jedes Verkehrsunternehmen
auf dem britischen Eisenbahnnetz
haben muss, sind Bestandteil des Franchisevertrages.
Auch in diesem Bereich hat PF die
Möglichkeit der Beteiligung und kann noch
vor der Vergabe die Inhalte entsprechend den
Bedürfnissen der Fahrgäste beeinflussen.
Einflussmöglichkeiten
in der Vergabephase
Wie in jedem Wettbewerbsmarkt sollten Details
der Unternehmenspolitik nur dann veröffentlicht
werden, wenn absehbar ist, dass aus
deren Kenntnis keine entscheidenden Vorteile
oder auch Nachteile für Konkurrenten
resultieren. Nach diesem Grundsatz und vor
dem Hintergrund der bestmöglichen Ergebnisse
für den Fahrgast und den Steuerzahler
muss der eigentliche Vergabeprozess streng
vertraulich ablaufen, obgleich das DfT gewillt
ist, den Prozess so transparent wie möglich
durchzuführen.
Daher werden, nachdem der Gewinner
feststeht, durchaus einige Details wie Angebotspreis
oder vertraglich vereinbarte Sollleistungen
veröffentlicht. Allerdings dürfen keine
Informationen der Angebote der Verlierer
in Umlauf geraten, da dies auch Einfluss auf
spätere Vergaben haben könnte. Überdies
muss sichergestellt sein, dass die Inhalte der
Diskussionsrunden zwischen Bieter und DfT
streng vertraulich behandelt werden. Daraus
ergibt sich, dass in dieser Phase der Franchisevergabe
keine Möglichkeit für Fahrgastvertretungen
besteht, an den Vertragsdiskussionen
teilzunehmen.
Einflussmöglichkeiten
in der Vertragsphase
Sobald Details der Vertragsinhalte zwischen
dem Gewinner und dem Auftraggeber bekannt
sind, besteht grundsätzlich die Möglichkeit,
dazu Stellung zu nehmen. Hier liegt
der eigentliche Schwerpunkt der Aktivitäten
von Fahrgastorganisationen. Die Verbreitung
von schlechten Nachrichten über den
Service eines Verkehrsunternehmens hat
schließlich nicht nur negative Folgen für spätere
Gewinnchancen in Großbritannien. Da
viele Unternehmen international tätig sind,
wären die Konsequenzen auch auf anderen
Verkehrsmärkten zu spüren.
Zusätzlich zu diesem Druckmittel kann
insbesondere PF laut Gesetz Vertragsverletzungen
des Verkehrsunternehmens dem DfT
melden, so dass daraus Strafzahlungen resultieren
können. PF selbst kann allerdings keine
diesbezüglichen Entscheidungen treffen,
sondern wird „nur“ beratend tätig.
Der Betrieb eines jeden Verkehrsunternehmens
unterliegt ständigen Kontrollen um zu
prüfen, ob die Vertragsinhalte eingehalten
werden. Zur Überprüfung gehören zum Beispiel
Kennzahlen der Pünktlichkeit und Zuverlässigkeit,
aber auch des Beschwerdemanagements
(Zeitdauer zur Beantwortung der
Beschwerden), wobei bei Nichteinhaltung
Maluszahlungen üblich sind.
Entscheidender für den Fahrgast ist allerdings,
dass Unternehmen verpflichtet sind,
diese Zahlen an das DfT sowie an PF zu melden.
Diese veröffentlichen in regelmäßigen
Abständen landesweite Statistiken, die auch
den Vergleich gegenüber der letzten Erhebung
zeigen. Eine dauerhafte Verschlechterung
des allgemeinen Services wird damit für
jeden sichtbar, wodurch den Unternehmen
ein Anreiz geboten wird, kundenorientiert zu
arbeiten.
Neben der Verpflichtung der Verkehrsunternehmen
zur Veröffentlichung einer
Passenger Charter sind sie außerdem verpflichtet,
eine Erklärung zu unterschreiben,
mit PF zusammenzuarbeiten und den Fahrgastvertretern
entsprechende Informationen
zukommen zu lassen. Diese beziehen
sich zum Beispiel auf Werte zur Pünktlichkeit
und fließen in eine zwei Mal jährlich von PF
herausgebrachte Fahrgaststudie (National
Passenger Survey) ein.
Zusammenfassung und Fazit
Eine Beteiligung von Fahrgastvertretungen
bei der Vergabe von Verkehrsleistungen ist
sowohl im deutschen SPNV als auch im britischen
Eisenbahnsektor auf Grund gesetzlicher
Bestimmungen generell ausgeschlossen.
Dagegen ist in der Vorbereitungs- und Vertragsphase
in beiden Ländern eine Kooperation
zwischen ausschreibender Institution,
Verkehrsunternehmen und Fahrgastvertretungen
möglich. Der Unterschied liegt im
Wesentlichen darin, dass in Deutschland die
gesetzlichen Grundlagen für eine adäquate
Zusammenarbeit fehlen. Weiterhin existiert
keine offizielle Fahrgastorganisation, die ausschließlich
Fahrgäste repräsentiert und vom
Staat finanziert wird. Das führt beispielsweise
dazu, dass Fahrgastvertretungen entweder
gar nicht oder erst nach mehrmaligem
Drängen über Streckenstilllegungen und
Ausschreibungsvorhaben frühzeitig informiert
werden. Daher hat die Beteiligung in
Deutschland eher den Charakter einer informellen
Unterrichtung. Dies macht ein erhöhtes
Eigenengagement und eine sehr intensive
Kooperationsbereitschaft aller beteiligten
Akteure notwendig, um den öffentlichen Verkehr
fahrgastfreundlicher zu gestalten.
Demgegenüber müssen (!) in Großbritannien
die gesetzlichen Fahrgastverbände in der
Vorbereitungsphase beteiligt und auch über
Entscheidungen bezüglich der Stilllegung
von Strecken oder Schließung von Bahnhöfen
unterrichtet werden. Darüber hinaus
verpflichten sich die Verkehrsunternehmen
durch die Unterzeichnung einer Erklärung,
mit den Verbänden zusammenzuarbeiten.
Auf Grund der föderalen Struktur in
Deutschland und der Übergabe der Kompetenzen
zur Organisation des Nahverkehrs
an die einzelnen Bundesländer obliegt es ihnen,
wie sie die Vorgaben des Bundes in die
ÖPNV-Gesetze integrieren. Die Bundesländer
bzw. die Aufgabenträger können daher nur
bedingt dazu verpflichtet werden, Vertreter
von Fahrgästen an der Organisation des SPNV
mitwirken zu lassen. Eine Übertragung der
britischen Beteiligungsformen auf Deutschland
ist somit unter den jetzigen Rahmenbedingungen
nicht ohne weiteres möglich.
Aber die Schaffung einer institutionalisierten
Fahrgastvertretung mit bundesweiten Kompetenzen
und festem Budget wäre ein großer
Schritt zur Verbesserung der Stellung der
Fahrgäste.
Weitere Informationen zu Beteiligungsformen
im öffentlichen Verkehr und vielen
anderen Aspekten werden demnächst im
folgenden Buch erhältlich sein:
Martin Schiefelbusch; Hans-Liudger Dienel
(Hg.): Auf dem Weg zur Kundenorientierung:
Strategien und Konzepte für Interessenvertretung
und Dialog zwischen Fahrgästen
und Anbietern im öffentlichen Verkehr. Erich-
Schmidt-Verlag, Reihe „Verkehr und Technik“.
Siehe auch www.busrep.net Uwe Böhme, nexus Institut Berlin
|
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